由监察部、人力资源和社会保障部、国家统计局联合制定的《统计违法违纪行为处分规定》自5月1日起施行。5月6日，国家统计局政策法规司司长程子林做客新华网，解读《统计违法违纪行为处分规定》。

    《处分规定》主要针对三类主体

    主持人：现在在统计工作中所遇到的，比如弄虚作假的数据到了一个什么样的程度？
    程子林：统计是国家科学决策和现代化管理的一项非常重要的基础性工作。改革开放以来，我国统计工作的科学性和准确性不断提高，统计数据总体上是反映了经济和社会发展态势的，在了解国情国力、服务国民经济和社会发展方面发挥了非常重要的作用。但是在一些地方、一些基层单位，在统计活动中仍然存在着一些违法违纪的行为，突出表现在有的领导干部为了追求所谓的政绩，授意统计机构、统计人员或者统计调查对象篡改统计资料；有的统计调查对象为了骗取荣誉、利益编造虚假数据，或者迫于领导的压力，编造虚假数据；有的统计人员也迫于压力，参与弄虚作假，有些统计人员的职业道德不是那么强，在知道统计数据有水分的情况下不切实履行核实的职责就照报，造成一些统计数据不能客观反映实际。这种情况，党中央、国务院非常重视，采取了很多措施。国家统计局作为统计执法机关，作为全国统计工作的领导机关，多年来一直在千方百计地预防和惩处弄虚作假行为。这次我们配合监察部、人力资源和社会保障部制定《处分规定》，主要就是针对当前一些地方和基层单位存在的在统计上弄虚作假的问题。
    主持人：国家统计局局长马建堂最近在多个场合谈到了统计数据失真的问题。他指出，一些地方和单位在统计上弄虚作假的现象还时有发生，个别地方、单位的领导干预统计数据，有的统计机构及统计人员被动甚至主动地参与弄虚作假。
    程子林：马局长说的非常对。这次出台的《处分规定》主要针对三类主体。
    一类是管统计、用统计的领导干部，包括地方的领导干部，部门的领导干部，由行政机关任免的企业、事业单位、社会团体的领导干部。
    第二类主体就是统计机构、统计人员。统计机构的领导干部在第一类里也是包括的，但是他的身份比较特殊，具有双重性，同时又作为统计人员，对他有更高的要求，就是有时候可以作为领导干部要追究他的责任，同时也可以把他当作统计人员，同样可以追究责任。因为统计机构、统计人员是直接生产统计数据的，统计数据不真实，统计机构、统计人员当然要负有责任。有的统计人员迫于压力，参与弄虚作假，编造数据，这种情况也是有的，但是是极个别的。还有比较多的情况就是一些数据基础不是太扎实，数据之间不够衔接、不够匹配，按照《统计法》的规定应当核实，核实以后才能汇总上报。但是由于体制机制等方面的原因，也由于工作任务特别重、时间特别紧这些客观因素，很多情况下不能很好地履行调查核实的职责，也造成一些数据不符合客观实际。
    第三类主体是统计调查对象。调查对象里面有一个重要限制，就是《处分规定》对各种违法行为给予处分，根据《监察法》、《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》，处分有一个管辖权，只有对企业、事业单位社会团体中由行政机关任命的人员，他们作为调查对象的时候，如果在统计上有弄虚作假行为，或者有其他的统计违法违纪行为都受这个《处分规定》的管辖。

    三方移送制度给统计造假者带上紧箍咒

    主持人：《处分规定》有这么一条，有统计违法违纪行为的单位中负有责任的领导人员应当承担纪律责任。负有责任的领导人员指的是什么样的领导人员？
    程子林：一个单位有统计的义务，如某一个国有企业，它是《处分规定》的管辖对象，如果它在统计上弄虚作假，编造了虚假数据，就违反了《统计法》和《处分规定》，它的行为是单位违法，对这个单位负有领导责任的人员要追究责任；这个单位中分管统计工作的负责人就应承担纪律责任；如果情节非常严重，其主要负责人也应承担纪律责任。
    主持人：《处分规定》中有情节严重、情节特别严重的规定，这是怎么区分的？
    程子林：根据违法的性质和后果来区分的。从处分的实践来看，主要是由监察部和任免机关实施处分。从立法角度来讲，只能说情节较重、情节严重、情节特别严重，很难具体量化。有的地方曾经做过一些量化，对某一个指标虚报多少比例，比如10%以上就是情节严重，30%以上就是情节特别严重，但在实践中效果不太好，因为不同的指标，不同的单位，虚报相同的比例的影响是不一样的。有些数字和虚报单位的规模有关系，如单位比较小的企业，每年营业额只有500万元，虚报10%就是50万元；而一个大的企业，一年的营业额几百亿元，虚报10%就是几十个亿，影响后果是不好比的。再比如说，如果规定虚报500万元就算特别严重，但是这个500万元对于一个特别大的企业，可能才是万分之几。所以从一般意义上用数量性的标准，看起来容易，好像只要有一个违法单位的违法数额或者比例和这个标准一对比就可以作出判断了，但是情况非常复杂，不同的指标、不同的行业、不同的企业，都有相当大的差别。因此，要具体问题具体分析。
    主持人：情节严重的要给予撤职或者开除的处分。这些处分您觉得会不会对潜在的统计违法违纪人员产生一些震慑作用？
    程子林：肯定会。《统计法》对统计违法行为该怎么样给予处分，怎么针对不同的情节、不同的危害给予什么样的处分没有作规定。特别重要的一点是，统计执法机关是各级统计机构，包括国家统计局派驻各地的调查队，他们在执法检查过程中发现了违法行为，但是没有权对违法者给予处分。我们和有处分权的机关之间又没有建立一种协调配合的制度，有些违法行为应该给予处分，由于很多因素的制约，给予处分非常困难。这次《处分规定》在这方面有了很大的进步。一方面，它对各种统计违法违纪行为，根据不同的违法性质、情节的严重程度、后果的严重性，分别给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除的处分。同时，《处分规定》还建立了任免机关、监察机关、人民政府统计机构三方的统计违法违纪案件的移送制度，也就是说，大量的统计违法违纪行为是由人民政府统计机构来调查的，在调查案件过程中认为对违法违纪的单位仅仅给予行政处罚还不够，还应当对有关责任人给予处分。除对统计机关本身的干部以外，统计机关没有处分权。建立案件移交制度，就由人民政府统计机构将违法违纪案件材料移送给监察机关，或者违法违纪的责任人的任免机关，由他们对有关责任人给予处分。同时规定，要将处分结果书面告知人民政府统计机构。
    另一方面，有的案件是由监察机关、任免机关发现的，他们调查的，按照权限他们就可以给予处分。但是在某个案件中，也可能需要给予行政处罚的，按照权限和程序，应该把案件材料移送给人民政府统计机构，由人民政府统计机构予以行政处罚。人民政府统计机构既包括国家统计局、地方各级人民政府统计机构，还包括国家统计局派驻各地的调查队，这在规章本身没有明确表述出来。根据《统计法实施细则》，国家统计局派驻各地的调查队具有统计执法权、行政处罚权，他们在查处统计违法案件过程中，如果认为有关责任人的违法行为应当给予处分的，应当把案件材料交送当地的监察机关或者违法者的任免机关。
    建立了这么多新的制度，特别是这些制度的可操作性很强，原来很难对一个违法者进行处分的，在这个规章实施以后，操作起来就比较容易了，主要是有权处分的机关有法定的责任来处分，也有通畅的渠道把案件的材料移交给他们，所以处分起来就比较容易依法来办事，这样对违法者的震慑作用比以前大得多。
    《处分规定》还有很大的突破，还有一些大的亮点。尽管原来有《统计法》、《统计法实施细则》，对很多违法行为也规定了处分的责任，但是还有不太完善的地方。表现在对有些违法行为，法律上规定了这类行为应该是禁止的，但是法律责任上没有相应的规定。这次在《处分规定》上就填补了这些空白，新设立了一些法律责任。比如在实践中经常遇到这样一种情况，一个地方的统计数字没有完成计划的目标，没有完成政绩考核的目标，领导人不满意，就让统计局长在数据上做文章，有的比较含糊、比较隐晦，用暗示、诱导的办法，有的时候是授意、强令统计机构、统计人员作假。《统计法》对这类行为明确规定禁止，同时也规定了如果有这种行为应当给予处分。但是在实践中很难找到领导人强令、授意统计机构、统计人员编造虚假数据的证据，即使明明有这种行为，统计局长也都完全承担下来了，说领导没有让我们做，是我们自己做的。
    这次《处分规定》在这方面设定了比较好的制度，就是第四条规定的，地方、部门以及企业事业单位、社会团体的领导人员，对本地区、本部门、本单位严重失实的统计数据应当发现而未发现，或者发现后不予纠正，造成不良后果的，给予警告或者记过处分；造成严重后果的，给予记大过、降级处分；造成特别严重后果的，给予撤职或者开除处分。即使找不到授意强令的证据，但是当一个地方、一个部门、一个企业事业单位的统计数据严重失实了，出现了严重的问题，这个地方、这个部门、这个单位的领导应当发现但是没有发现，或者发现以后没有采取得力措施加以纠正，都应当承担纪律责任。这有两个要件：一是情节比较严重。二是造成后果。严重的失实都会造成后果，会影响决策，一个地方的数据不真实，会影响到全国数据的不真实，不真实的数据会误导决策，也会影响人民群众对政府的信任，影响政府的公信力。
   

    《处分规定》对保证统计数据质量将发挥积极作用

    主持人：《处分规定》出台之后，在网上引起了非常大的反响，回帖在我们新华网可能有上万条之多。新华网还做了一个专题，有各个媒体或者专家学者发表的文章。统计局的领导也在各种场合来强调统计数据真实的重要性。原国家统计局局长李德水在2005年3月７日全国政协会议上曾披露一组令人吃惊的数字：２００４年各省区市上报的全年ＧＤＰ汇总数据，与国家统计局公布的ＧＤＰ增速相比，高出３．９个百分点，总量差距高达２６５８２亿元。为什么这种作假行为在之前屡禁不绝呢？
    程子林：原因非常复杂。既有当前处在计划经济体制向市场经济体制转型这样一个过渡期，很多行为不够规范，社会诚信体系建设还比较滞后这样一个大的背景；还有统计的体制机制不够完善，统计法制也不太健全等很多非常复杂的因素。多年来，尽管统计部门高度重视反对和制止在统计数据上弄虚作假的问题，也有很多成效，但是这个问题一直没有完全解决。在一些地方、一些单位，可能还有加重的情况。
    这次三个部委联手制定《处分规定》，也是有一个明确的针对性，特别是《处分规定》的出台正赶上我们国家正在开展第二次经济普查，目前经济普查正在紧张有序地进行之中，保证经济普查数据的真实可信非常重要。有《统计法》，有《经济普查条例》，有刚刚出台的《处分规定》，对保障经济普查的过程依法进行，独立调查、独立报告，保证普查数据的真实可信非常有意义。
    同时，目前我们还处在应对金融危机这样一个非常严峻的形势之下，统计数据的敏感性进一步提高了。如果在经济正常运行情况下，统计数据会比较平稳，相对来说比较容易真实地反映客观实际。但是在当前经济危机形势下，经济形势波动很大，统计数据要客观真实地反映实际，第一是难度加大了，第二是它的意义更加重大了。因为统计数据的波动反映了经济本身的波动。在经济波动比较剧烈的情况下，统计数据更加受到党中央、国务院的高度关注，受到全社会以及国际社会的广泛关注。如果我国的统计数据出了问题，它的影响更大。因为这些数据直接关系到中央对经济形势的判断，关系到各类经济主体，特别是投资者、企业的经营者对经济形势的判断，也关系到国际社会对中国经济形势的判断，直接影响到各种经济决策。所以《处分规定》的出台可以说是恰逢其时。另一方面，目前我们正在大力宣传《处分规定》，随着它的贯彻落实，对保证统计数据的质量一定会发挥积极的作用。
    主持人：程司长，我注意到您刚才一直强调统计数据的不真实会影响到政府的决策，包括会影响到百姓对政府的信任。不真实主要体现在哪些方面？比如哪些数据的不真实性会更大一些？
    程子林：这也要具体问题具体分析。比如工业的数据非常重要，它对经济形势的反映也比较敏感。每个月规模以上的工业企业都要向统计部门报送生产经营的数据。有的企业为了本身的荣誉利益会虚报，有各种各样的排行榜，有的企业希望在排行榜里靠前一些，就虚报一些。有的地方领导希望这个地区的工业产值多一些，也通过各种方式要求企业多报一些。还有另外一种情况，就是有的企业为了自己的利益，比如少缴一些税，可能就瞒报一些。有的是为了不露富，也可能少报一些。从微观情况来讲，各种因素都有，有的虚报，有的瞒报，这种情况不是个别的，在一些地方还是比较多的。但是这些指标一汇总，有的虚报，有的瞒报，会抵消一部分。
    统计数据有非常大的特点，宏观指标比较容易搞准，微观指标可能问题多一点，如果用微观的判断、简单地推断宏观数据的结论，这个逻辑肯定是不成立的。因为作为一个微观的单位，有各种不同的情况，有的想多报、有的想瞒报，还有一些小企业没有注册就进行生产经营活动，很多因素相互抵消。比如全国每个月有20多万家工业企业上报，正的误差、负的误差一抵消，最后还是比较接近实际的。在这方面，国家统计局有一套比较完整科学的方法。
    固定资产投资额这个指标和地方政绩挂钩比较密切，和GDP的核算关系也比较密切，有些地方容易在这样的指标上作假，这也是地方容易干预的指标。
    主持人：有没有跟我们个人切身相关的数据会有一些虚假的问题。
    程子林：也有。比如说价格，CPI大家都比较熟悉，前一段时间流行一句话，就是你的工资可以跑不过刘翔，但是不能跑不过CPI。CPI是衡量我们国家在一定时期内消费品和服务价格的总体上涨情况。这和每个人的生活关系非常密切，在一年或者一个季度里面，CPI到底是涨了8%还是涨了3%，或是下降了，一定要准确、客观地反映实际，如果脱离实际，有些情况下是影响老百姓利益的。
    在上世纪八九十年代，价格涨得很快的时候，CPI涨到一定的程度，银行的存款利息要和CPI挂钩的。如果价格统计失真了，假如真正涨了10%，我们反映的是8%，那挂钩的利息率，比如在8%的时候可能补你2个点的储蓄利息，在10%的时候可能补你4个点的储蓄利息，这样差别就很大了。价格还跟股市关系非常密切，和国家宏观调控关系非常密切，和股民的利益也是高度相关。
    主持人：针对您说的CPI，如果出现一些虚假，《处分规定》会有什么体现？
    程子林：CPI由国家统计局派驻各地的调查队来调查搜集，最后由国家统计局整理公布全国的数字。在调查搜集的过程中，在价格涨得比较快的时候，有的地方可能会受到一些干扰。在价格比较平稳的时候，一般没有问题。因为价格也是一个很重要的政绩指标，比如说一定要控制在百分之几以内，这样地方就有很大的压力，个别地方有可能通过某种方式对价格调查施加一定的压力。如果地方部门的领导对价格调查进行干预，授意强令统计机构、统计人员在价格指数上弄虚作假，或者统计机构、统计人员参与编造虚假的价格数据，或者统计机构、统计人员明知这个价格指数有虚假而不去履行核实的职责，这些行为都要承担纪律责任，都要被追究。

    平均数是统计上一个非常重要的指标
   

    主持人：关于平均工资的统计问题。比如一个外企的老总或者高管工资涨了，但是底下的员工工资没有变、甚至会降一些，但是整个企业的平均工资会提高，交的社会保险等就会提高，这个算不算统计上有虚假的问题？
    程子林：这个不能算统计上的虚假。平均工资这个指标网友非常关注，这和大家的切身利益也有关系。比如说社会保险费的交纳，比如在一些民事案件中的赔偿标准，包括国家赔偿，都是与一个地方的平均工资水平和城市居民、农村居民的收入水平直接挂钩的，是按照这个水平的多少倍来赔偿的，如果这个数据不是客观反映真实情况，那赔偿的数额和他应得的就不一样了。
    平均数是统计上一个非常重要的指标，也是非常有用的指标。比如一个总体只有5个人，要了解他们的工资情况，5个人一个一个问就可以知道了，最高的多少，最低的多少，中间的是多少。但是中国这么大，一个巨型的总体，如果没有平均工资这样一个指标，就很难找到一个代表性的东西来说，比如中国的某一个阶层，或者公务员，不同的行业的工资水平是多少，不能拿某几个人来说事。比如某一个老总年薪6000多万元，他代表不了总体水平。还有的人一个月收入只有几百块钱，这个数字也不能客观反映总体水平。总体水平只能靠平均数来反映，尽管平均数有缺陷，一个总体里面特别高的那个水平会明显抬高总体平均水平，但是统计学上有很多处理的办法。
    比如说把畸高的数值去掉，或者还有其他的平均数，叫中位数。比如说5个人，第一个人收入最高，100万元，第二个人5000元，第三个人4000元，第四个人3000元，第五个人2000元，这样加在一起就是1014000元，如果简单计算，平均每个人20万元出头，另外四个人不满意，我离那个水平差的特别远。中位数就可以在某种程度上来解决这个问题，比如说找中间人的水平，第三个人是4000元。它能代表后四个人，代表第一个人就差一点。有时候就把最高值去掉再计算平均数，这也是一种做法。但是从全国这么大的总体来说，某个人或者少数人特别高的工资水平对全国的影响是微乎其微的，可以忽略不计。所以在统计上最常用的还是“算术平均数”。

    国家统计局扮演着非常重要的角色

    主持人：《处分规定》是三个部委联合发布的，国家统计局在其中扮演什么角色？
    程子林：国家统计局是《统计法》的执法机关，《处分规定》是针对在统计上的各种违法违纪行为。国家统计局在起草过程中扮演着非常重要的角色，也可以说我们是发起者。因为国家统计局有责任采取措施解决统计上的弄虚作假问题，制止统计上的违法违纪行为，这是我们的职责所在。原来也有一些法律法规，有很多规定，国家统计局这些年严格执行《统计法》，从执法检查角度，每年都要对统计活动进行检查有几十万起，每年立案查处的也差不多在2万起左右，这些年一直在做。
    但是还缺少这么一部操作性更强的《处分规定》，每年我们对统计违法违纪行为给的处分都非常少，因为操作性不强，程序非常复杂，我们又没有直接的处分权，多少年来一直盼望着有这样一部处分规定。早在1996年，我们和中央纪委、中央组织部起草一个文件，1998年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出了《关于坚决反对和制止在统计上弄虚作假的通知》。在起草这个文件的过程中，我们就和中纪委法规室的同志商量过，想起草一个统计违法违纪行为的党纪处分规定、政纪处分规定。但是中纪委的立法任务非常繁重，一直到2005年，我们才真正把这件事提到议事日程。这几年来，我们一直努力配合监察部、人力资源和社会保障部，推动这个规章的起草工作。
    监察部是监察机关，对公务员、国家行政机关任命的工作人员都有监察权、处分权。从处分这个角度来讲，它是归口管理的部门。人力资源和社会保障部是行政机关公务员的主管机关，这个规定主要针对的对象是公务员和参照《公务员法》管理的人员。国务院在《行政机关公务员处分条例》中规定，对公务员设定处分责任必须由法律、行政法规来规定；如果是规章，要由监察机关、公务员主管机关和有关部门制定联合规章来规定。国家统计局本身没有权力单独制定这样的规章，对行为人设定处分的责任，所以必须由三个部门联合制定。监察部、人力资源和社会保障部对统计工作非常支持，他们从一开始就积极地和我们一块研究、调研、讨论，监察部还担负起了牵头制定这个规章的责任。
    主持人：在您从事统计工作的20多年时间里，能不能举个例子说明，虚假数据对决策有比较大的影响。
    程子林：我经常说一个例子，我们国家的GDP，比如说去年已经超过30万亿元，如果因为统计数据的不真实，没有客观反映真实情况，导致领导人没有正确的估计经济形势，各地对形势判断不准，调控措施不到位，该调控的没有调控，或者说调控的力度没有把握准，就会直接影响经济的增长和发展质量。我经常算这么一笔账，如果因为数据不准，决策不及时，调控不到位，由于数据不真实让投资者、各种经济主体对经济形势造成误判，这样对GDP的增长影响哪怕只有1个百分点，就是3000亿元，如果影响3个多点，那就是1万亿元。上世纪60年代初期，GDP的增长速度波动非常大，就与统计数据不真实有比较密切的关系。在目前的情况下，经济波动不可能像那个年代波动那么大，5个点的波动就是了不得的结果。比如说影响1个点的经济增长，这个3000亿元不是数字，是实实在在的财富，这个损失要由全国人民来分担的，它是增加值，是新创造的价值，新创造的价值都要分配的。国家税收少了，因为企业效益差了，工人工资也少了。由于工人工资少了，消费就少了，少消费了，反过来企业生产又要进一步萎缩。企业利润少了，投资也会少。这种循环会造成非常严重的后果，而且是实实在在的影响，不可能分摊到张三损失多少，李四损失多少，但是这个损失是要全国人民来分担的。
    主持人：我们能够体会这样一部《处分规定》出台是多么有必要、多么及时。我们特别关心它怎么样来落实？怎么样具体来执行？执行的主体是谁？
    程子林：国家统计局是执行机关没有问题，监察部也是执行机关，它是处分的主管部门，而且是很多处分的实施机关。还有任免机关，每一个违法单位、违法单位的责任人员、违法个人，要对他进行处分的时候，或者由监察机关直接处理，或者由任免机关直接处理。实施机关包括人民政府统计机构、监察机关、任免机关。国家统计局作为统计执法机关，承担着最基本的、最大量的、最经常的执行任务。因为违法违纪行为主要是在统计执法检查中发现的，监察机关、任免机关主要是将移交给他们的已经发现的违法违纪行为进行执行、处理。
    当然，任免机关也有统计的职能，他们也可以直接发现统计违法违纪行为，如果应当给予处分，他们就可以直接处分。监察机关也可能在他们处理其他案子时，发现有需要对统计违法违纪责任人给予处分的，他们也可以直接处理。但是大量的还是由统计机关发现的，我们承担着最重要、最基本的责任。
    马局长在《处分规定》发布当天接受了中央电视台的采访，三个部委的负责人也接受了媒体的采访，新华社也发了通稿。最近我们要举办一些其他活动，比如召开座谈会和视频会，要求各地统计局和国家统计局派驻的调查队要认真贯彻学习这个《处分规定》，主要是针对统计机关怎么落实这个规定，严格执行统计法，执行这个处分规定，绝对不能参与弄虚作假，在明知道统计数据有虚假的情况下，一定要切实尽到责任，履行好调查核实的职责。

    《处分规定》将比较有效地预防和惩处在统计上的各种违法违纪行为

    主持人：最后希望您给我们进行一下展望，《处分规定》在真正落实实施之后，会对我们国家的统计工作产生哪些可喜的变化？
    程子林：这个规定是非常有操作性、非常有力量的规章。我相信《处分规定》实施以后，它将比较有效地预防和惩处在统计上的各种违法违纪行为，让一些违法违纪者感到敬畏，不敢轻易地在统计上弄虚作假，统计秩序会得到进一步维护，统计工作的环境会得到进一步改善。因为这个《处分规定》里对领导人的责任更明确、更细化，而且新设了一些责任，更有可操作性，一些领导人对《统计法》和这个规章的敬畏之心会大大增强。所以统计机构、统计人员依法统计的环境会有所改善，统计工作的秩序会有所改善，直接的结果就是统计数据质量就会得到更好地保障和提高。
    当然，我们也有充分的思想准备，不能幼稚地认为，仅靠《处分规定》就可以解决统计上的全部违法违纪问题，就像有了《刑法》，不可能杜绝所有的犯罪，有了《交通安全法》，不可能杜绝所有的交通违法违纪行为一样，有了《统计法》，有了《处分规定》，也不可能杜绝统计上的违法违纪行为，但是我们可以期待，在有了《处分规定》之后，统计工作的环境一定会比以前更宽松，统计工作的秩序一定会比以前更好，统计数据质量一定会有明显的提高。
    主持人：诚如程司长所期望的那样，希望我们今后的统计数据更加真实、更加透明，给政府决策提供更加准确有力的数据支持。