在我国现代化建设的进程中，实施城镇化战略决策，加速城镇化建设步伐，对于促进经济结构的优化与调整，推动国民经济持续快速增长具有十分重要的意义。本文通过测算广东省及各地级市的城镇化发展水平，对改革开放以来广东城镇化发展的基本特征和发展机制进行分析，并针对区域内城镇化发展过程中出现的问题和面临的挑战，提出若干构想和对策建议。
　　一、城镇化的涵义及城镇化水平的测定与比较
　　（一）城镇化的涵义
　　城镇化是指农业人口非农化和农村生活方式城市化的过程。城镇化水平的提高，必然使城镇人口增长、城镇数目增加，城市体系逐步建立和完善,城市经济在国民经济中占主导地位，并成为社会进步的主要基地。显然，经济发展和人口集聚是城镇化发展的重要前提，而城市经济活动和生活方式向农村地域广泛渗透是城镇化发展的必然结果。
　　城镇化的内涵十分丰富，主要包括以下几个方面：
　　1、人口城镇化。指农村人口向城市聚集，城市人口数量不断增加、比重逐渐提高的过程。人口城镇化是城镇化水平提高的一个重要表现形式，也是城镇化的一个重要衡量标准。
　　2、地域城镇化。指在地域空间上，农村地域逐渐转化为以人口的高度聚集为主要特征的城市性地域的过程。随着城市化的发展，城市地域不断扩展，农村地域逐渐转变成为工业、居住和商业区，从而转化为新的城市区域或卫星城镇，城市的规模、等级、数量都得以发展。
　　3、经济活动城镇化。指经济关系、经济活动在地理上聚集以及生产方式日益趋向于城市经济特征的过程。在这过程中，人们主要从事非农业经济活动，二、三产业相对发达，行业的专业化分工明确，产业之间、经济部门之间的联系方式密切，社会化程度加深，规模经济和聚集经济的效益突出，农业现代化水平不断提高，社会的劳动生产率也持续上升。
　　4、生活方式城市化。指随着社会身份、职业、社会角色的变化，人们的行为方式、思想观念、道德意识、社会交往、受教育程度、生活习惯、综合素质等方面的进步与改善的过程。相对人口、地域、经济活动等城市化涵义，生活方式城市化对社会的影响更为深刻，难度也更大。从某种程度上说，人们自身生活方式的现代化，对于促进社会持续全面进步有着极为重要的意义。
　　城镇化的发展是极其复杂的历史动态过程，而城镇人口聚集以及占总人口比重的提升是其过程的重要表现。任何城市的兴起和成长无不与人口的空间运动相联系，城市的各项发展也都以人口变动为前提，不管是地域、经济或生活方式的城镇化，都是以人口的城镇化为基础的。鉴于此，本文所涉及的城镇化主要指人口城镇化。
　　（二）人口城镇化水平的测定
　　从一般意义上讲，城镇化水平是指城镇人口占社会总人口的比重，这是目前国际上通常用来衡量城镇化水平的统计指标。由于我国地域辽阔，各地经济发展水平和人口集聚程度有较大的差异，工业化过程对城镇化水平的提升作用也不尽相同，尤其是户籍管理制度处于不断地改革变化之中，加上我国对城乡人口的划分口径多次发生变动，导致目前社会上存在几种不同的城镇化统计标准。
　　1、以非农户籍人口统计的城镇化水平
　　非农户籍人口占总人口的比重一直是衡量我国城市化水平的重要指标。根据户籍管理制度定义，非农户籍人口绝大部分居住在城镇建成区内，且从事非农职业，是具有法定的居住身份和实际意义的城市人口，也是我国城镇人口的主体。自20世纪50年代中期我国实施户籍管理制度以来，相应地建立起了严格且完整的统计制度，使用这一指标衡量城镇化水平，具有统计资料的易得性和指标的连续性。这种测算方法，也是政府统计及学术研究中常采用的方法之一。据公安部门统计，2000年底，全省非农户籍人口比重为31.61%，比1990年提高了10.05个百分点。
　　但是，这种统计方法在实际操作中会出现明显的缺陷：一是由于我国长期实行户籍管理制度，严格地控制着农业户籍人口向非农户籍人口的转化，使得大部分已实现了非农职业的农业户籍人口，仍无法进行户籍转换。二是随着农村乡镇企业和个体私营企业的迅速发展，尤其是城镇建设的扩展，城市经济关系广泛渗透到农村，农村生活方式逐步城市化，部分农村地区已成为城镇的一部分。在这样情况下，采用非农户籍人口占总户籍人口的比重来测算区域城镇化水平，显然无法反映大量虽为农业户籍、但已实现了职业非农化和居住地域城市化人口的现实，也无法反映外来人口在城镇高度集中并参与城镇生活的现实。
　　据人口普查结果显示：东莞市2000年非农户籍人口占全部户籍人口和常住人口的比重分别为24.16%和10.77%，但同年该市实际从事非农职业人口占常住人口的比重却高达95.97%，非农户籍人口与非农职业人口之比约1：4。全省同样也有相似的结果：2000年全省非农户籍人口占全部户籍人口的31.61%，但实际从事非农职业人口占常住人口的比例为62.64%，两者之比约1:2。如此大的偏差，反映出了上述指标统计口径的缺陷。
　　所以，在经济结构转型加快，工业化和城镇化同步发展的今天，以非农户籍人口占全部户籍人口比重作为测算区域城镇化的标准，在一定程度上低估了城镇化的真实水平。
　　2、以城镇建成区的市辖区、街道及居委会人口统计的城镇化水平
　　这种统计口径与1990年第四次人口普查所定义的城镇统计口径一致，是目前城市规划中常采用的统计方法。其统计口径为：设区的市所辖的区人口；不设区的市所辖的街道人口；不设区的市和县所管辖的行政镇中的居委会人口。按此口径统计，广东省2000年城镇化水平为47.28%，与1990年同比提高了10.52个百分点，与2000年非农户籍人口比，城镇化水平升高了15.67个百分点。
　　衡量这一统计指标的适用性，关键是城市市区和建制镇镇区范围的划分是否反映了城镇建成区的真实情况，城区范围内是否包含了大比例的农村地域和农业人口，以及居住地不在街道或居委会的地域内、但生产和生活方式实际已城市化了的人口是否被统计。
　　不难证实，这种城镇化的划分标准仍不能反映工业化和城镇化发展的真实情况。首先，由城市建设的需要，我省城市的城区范围多次调整，有部分是县级建制的单位“撤市设区”、“撤县设区”而成为城市的建制区，但在这些建制区的范围内，仍然包含了大比例的农村地域和从事农业生产的人口。无可置疑，随着这些建制区经济水平的不断提高，其农村地域会逐渐城镇化，然而如果现在把这些市辖区的人口全部统计为城镇人口，仍会出现一定程度的误差。例如，我省湛江市坡头区和麻章区就是一个典型的例子：坡头区和麻章区是湛江市的两个市辖区，若按上述统计口径计算，其城镇人口比重应达100%。但从2000年人口普查数据可知，这两个区生活在农村地域且从事农业生产的人口占常住人口比例分别为74.30%和66.10%。如此大的反差，说明以地域名称来判断城镇化水平的统计方法有较大的缺陷。
　　其次，再考察与街道和居委会建成区接壤的农村地域情况。一般而言，纳入居委会管理范畴的人口，无非是本地非农业户籍人口或居住在本区域的外来人口，而对居住在居委会地域之外的居民，往往被纳入农村地域人口进行统计。然而，由于城镇建设的扩展和农村乡镇企业的发展，部分城郊农村地区迅速城市化，特别是珠江三角洲地区的广大农村，厂房林立、城乡成片，从事非农职业人口远远超过从事农业生产的人口。但由于这些地域往往不是在市设区的范围内，也不在街道或居委会的管辖地域中，因而这部分人口也不纳入城镇人口进行统计。还是以东莞市人口普查数据为例，2000年东莞市从事非农职业人口比重为95.97%，但若按上述口径统计，其城镇化水平只有21.74%，这显然与实际情况很不相符。
　　由此可见，采用这一口径不但无法反映大量外来人口在城镇周边高度集中，并已实现了职业非农化及参与城镇生活的现实，而且存在着把部分城市郊区从事农业生产的农业户籍人口统计为城镇人口的问题。因此，以城镇建成区的市区、街道及居委会人口统计的城镇化指标，仍在一定程度上低估了城镇化的水平。
　　3、以第五次人口普查统计口径定义的城镇化水平
　　鉴于上述二种统计口径低估了区域城镇化水平的实际情况， 2000年第五次全国人口普查采用了新的统计标准对城镇人口进行划分。这一统计标准根据国家统计局1999年制定的《关于统计上划分城乡的规定（试行）》的内容，对我国原有城镇人口的划分标准进行了修改，与上述第2种统计口径相比较，修改的内容可概括为如下三点：一是对于市辖区，增加了人口密度的条件限制，凡人口密度超过每平方公里1500人的市辖区，全部人口算为城镇人口；对人口密度少于每平方公里1500人的市辖区，城镇人口的划分标准与县级市的方法一样。二是将县级市以及人口密度低于每平方公里1500人的市辖区政府驻地的城区建设延伸到的乡级地域内全部人口划入城镇人口统计范围。三是上述市、区及县所管辖的镇政府驻地建成区延伸到的村级地域内全部人口划入城镇人口的统计范围之中。
　　按此口径统计，广东省2000年城镇化水平为55.66%，其中珠江三角洲为72%，省内其它地区为40%，分别比1990年第四次人口普查的城镇人口比重提高了50%、57%和29%。珠江三角洲的增幅明显大于省内其它地区，广东城镇人口比重也仅低于上海、北京、天津三大直辖市，高于全国其它各省市区。
　　显然，按此规定划分的城镇化统计指标，不但把城镇建成区周边农村那部分实际已参与了城镇经济生活的人口，纳入到城镇人口的统计范畴之中，同时也从城镇人口中剔除了城市市辖区部分从事农业的人口。这种划分方法，不但客观地反映了城镇类型地域内人口的集聚程度，而且还较好地解决了城镇人口统计口径受行政建制名称影响的缺陷，同时也从根本上摆脱了户籍管理制度对城乡划分的束缚。
　　但是，由此统计得到的城镇化水平，在流动人口高度集中的地区，会出现城镇化超前的现象。尤其是近年来，大量流动人口从省内外向珠江三角洲迁移集聚，使珠江三角洲人口密度增大，城镇人口比重提高。然而，流动人口中的多数人不仅收入较低，而且还将部分收入转移回家乡，他们并未享受到与暂住地户籍居民一样的城市生活方式，他们作为消费者对暂住地城市建设的推动作用，远小于作为生产者对经济发展的推动作用。因而，流动人口并非完全意义的城镇人口，在流动人口占城镇人口比重很高的区域，这一指标会高估城市化水平。
　　（三）广东省城镇化水平的分析比较
　　衡量一个国家或地区城镇化水平与经济发展的协调程度，国际社会普遍采用的方法是把人口城镇化指标与工业化率、人均收入指标和就业非农化率等进行比较。
　　1、全省城镇化与工业化及人均收入水平比较
　　从历史上看，自工业革命以来，工业化和城镇化是一个相互影响、相互推动的发展过程。著名经济学家钱纳里通过大量的统计分析和数学回归方法所建立起来的“发展模型”具有普遍意义。他采用这一模型对世界部分国家城镇化水平进行测算的结果表明，城市人口比重与人均收入增加之间有较高的正相关性，各国的一致性程度也比较高。
　　根据“发展模型”，从城镇化率与人均GDP的关系看，在低收入区内，城镇化率与工业化率差异不大，但当人均GDP上升到高于300美元以后，城镇化率明显高于工业化率。从城镇化率与工业化率的关系看，在工业化初期，城镇化指标与工业化指标差异也不大，但随着工业化的提高，城镇化将明显高于工业化，这是各国城镇化与工业化发展的一般规律（见表1）。

　　表1　“发展模型”的城镇化率、工业化率、人均GDP对应关系

单位：美元，％

资料来源：钱纳里等《发展的形式：1950～1970》，李新华等译，经济科学出版社，1988，第32页。其中 1998 年人均GDP指标是本文作者按美国近年GDP综合价格指数折算，1970年与1998年人均GDP换算系数为1：3.77。
　　

　　至2000年，广东的人均GDP按现行美元汇率折算为1556美元，工业增加值占GDP的比重达到44.45%。以钱纳里“发展模型”中人均GDP的指标衡量，2000年广东城镇化率应在50%以上，与第五次人口普查的55.66%接近，这在一定程度上说明广东目前城镇化水平与经济发展水平基本吻合。进而再观察广东工业化指标，按“发展模型”推算，2000年广东城镇化率应不小于65%，比第五次人口普查指标高了10个百分点以上。显然，广东的城镇化进程与工业化进程是非同步的，城镇化水平滞后于工业化水平。
　　城镇化水平滞后于工业化水平的主要原因在于体制性障碍，这种体制性障碍的具体表现如下：
　　（1）改革开放前，传统经济体制人为地割裂了城镇化与工业化的自然联系，构筑了农村人口向城镇流动的制度屏障。高度集中的计划经济主要依靠严格的行政命令和实物调拨来组织经济活动，在这种体制下，工业和城镇的发展及其布局完全脱离了市场的导向和约束，这就使工业化与城镇化的非同步发展有了可能。与此同时，以外延扩张为基础的速度型发展模式、抑制第三产业的发展以及延期支付城镇化费用等战略和政策的实施，使得城镇化与工业化的非同步发展成为现实。
　　（2）改革开放以来，城镇化水平有了较大的提高，但由于行政区域变动频繁，城镇建设缺少积极的政策引导，以及离土不离乡和离乡不离土等城镇化发展模式的推行，使农村非农化仍存在盲目性和无序性，城镇建设速度大大落后于工业的发展速度，城镇化的发展水平相对滞后于工业化的进程。
　　２、人口城镇化与人口就业非农化的关系比较
　　在市场经济体制条件下，劳动力就业结构的非农化，总是伴随着人口地域的城市化，并带动人口生活城市化的发展。一方面，随着经济的发展，劳动力不断从第一产业转移到第二、三产业，使就业结构逐步非农化；另一方面，农村地域人口不断向城镇迁移，使人口地域分布逐步城市化。显然，劳动力就业结构非农化与人口地域分布城市化之间具有密切关系，它们是相互伴生、耦合联动、共同发展。
　　为便于分析，将城镇人口占总人口的比例称为城镇化率；将第二、三产业即非农产业的发展称为非农化，其就业劳动力占总劳动力的比例称为非农化率；用非农化率与城镇化率之比表示非农化与城镇化的相对发展关系。具体用下列公式表示：

U=Pu/P*100%                                  （1）

N=Ln/L*100%                                  （2）

NU=N/U                                       （3）

　　其中，U为城镇化率，Pu为城镇人口，P为总人口；N为非农化率，Ln为第二、三产业劳动力的总和，L为总劳动力；NU是非农化率与城镇化率之比。
　　参考世界经济和城市化的发展过程及经验，当城市化与非农化的发展比较适度、二者关系呈耦合联动协调发展状态时，NU值大致为1.2左右。若NU值明显小于1.2，说明城镇不仅集中了从事非农产业的人口，而且也集中了相当数量的农业人口，这反映了城镇化发展超前，且NU值越小，城镇化超前程度越明显。若 NU值明显大于1.2，则反映了大量从事非农产业的劳动力仍然分散在农村地区，说明城镇化滞后发展，而且NU值越大，城镇化滞后程度越明显。
　　根据第五次人口普查的数据，对广东省21个地级市的城镇化率和非农化率进行测算。（见表2）

表2　　各地区城镇化率、非农化率及其关系

资料来源：广东省人口普查办公室编《广东省2000年人口普查机器汇总资料》。

　　上表说明：从全省范围看，城镇化与非农化指标基本相吻合，第五次人口普查采用的城镇化统计标准在总体上基本与广东的经济发展状况相适应。从各地区测算结果看，可以分为三种情况：一是珠江三角洲地区除东莞市城镇化指标滞后外，其余各市的测算结果都与当地的经济结构相适应；二是粤西地区的湛江、茂名、阳江三市，城镇化指标都超前，说明该区经济的发展滞后于城镇的建设，经济结构有待于进一步优化和完善；三是粤东、粤北地区各市，城镇化指标基本合适或超前的各占一半，但从总体上看，二类地区的城镇化水平都略为超前，粤东地区的总体指标处于基本适应略为超前的状况，而粤北地区的总体指标离参考值还有较大的差距。（见表3）

表3　　2000年广东各区域城镇化率、非农化率及其关系

资料来源：广东省人口普查办公室编《广东省2000年人口普查机器汇总资料》。

　　二、改革开放以来广东城镇化发展机制分析
　　（一）经济高速发展，结构不断优化，为广东城镇化发展提供了原动力
　　进入20世纪90年代以来，广东充分发挥其独特的区位优势、信息优势与华侨众多的人文优势，敢干实干、开拓创新，区域经济发展取得了显著的成就。2000年全省国内生产总值和财政收入分别达到9662.23亿元和907.23亿元，分别是1995年的1.69倍和1.4倍；人均GDP达12885元，按现行汇率折算约为1556美元，超过了发展中国家的平均水平。
　　伴随着经济的发展，经济结构也进一步得到优化。与1990年相比，2000年第一产业比重下降了14.4个百分点，而第二、第三产业则分别由1990年的39.5%和35.8%，上升到2000年的50.4%和39.3%。可见，广东经济的发展正处于工业化中期阶段，并逐步向工业化后期阶段的产业结构演进（见表4）。

表4　广东三次产业的产值结构变化　单位：％、百分点

资料来源：广东省统计局编《广东统计年鉴》（2001年），中国统计出版社。

　　同时，各产业内部结构也有了很大的改善。在第一产业内部，传统的粮食作物产值比重逐步缩小，蔬菜、水果、园艺等城郊型农业发展迅速；在第二产业内部，支柱工业的比重继续增大，传统产业的比重相应下降，高技术产业业绩不凡，有潜力的产业发展势头良好。到2000年，电子信息、电气机械、石油化工三大支柱产业产值上升到43.2%，纺织服装、食品饮料、建筑材料三大传统产业的比重下降到21.6%，高技术产业中的制造业产值占工业总产值比重从1995年的10.34%上升到15.19%，医药、汽车等潜力产业的比重维持在7%的水平。在第三产业内部，传统服务产业继续快速发展，总量不断扩大；新兴服务产业迅速崛起，教育、科技和信息服务业等知识密集型行业已成为新的经济增长点。此外，金融、保险、房地产、社区服务等也有了长足的发展。显然，经济的高速发展和产业的结构性调整，必然带动广东工业化从加速阶段转入成熟阶段，并为广东城镇化的发展提供了原动力。
　　（二）外向型经济发展加速了广东城镇化的进程
　　改革开放以来，广东大力发展外向型经济，对外贸易规模不断扩大。至2000年底，广东已与香港、美国和日本等近200个国家和地区建立了贸易往来关系，进出口额由1995年的1039.72亿美元上升到2000年的1701亿美元，年均增长10.3%。同时，利用外资领域不断拓宽，结构逐步优化。“九五”时期累计实际利用外资586.63亿美元，其中第一产业累计利用外资8.74亿美元，占总额的1.2%；第二产业530.64亿美元，占73.4%；第三产业183.14亿美元，占25.3%。全省利用外资的投向已逐步拓展至基础产业、基础设施、高新技术以及其他第三产业领域。珠江三角洲已成为全国、乃至世界范围的电子电器、纺织服装和建筑材料等产品的重要生产基地之一。
　　外向型经济的发展不但解决了部分经济建设资金，而且推动广东工业体系的逐步形成和不断完善，加速了农村人口向城镇的聚集，从而促进了城镇化的发展。一方面，外向型经济的发展给工业产品提供了更宽广的市场，同时也在一定程度上促进了广东工业体系的发展。另一方面，工业发展不但为农村剩余劳动力提供了更多的就业机会，而且改变了产业结构及劳动力就业结构的比例，进一步提高了人口就业的非农化程度，从而加速了广东省城镇化发展的进程。
　　（三）乡镇企业发展是推动广东城镇化发展的重要因素
　　在广东城镇化进程中，以工业为主体的乡镇企业发展是城镇化发展的重要因素。改革开放以后，广东尤其是珠江三角洲，以其独特的地理区位优势率先成为外资特别是港澳台资金涌入的地区，以利用外资和从事“三来一补”为主要形式的乡镇企业迅速发展。乡镇企业的兴起，给大量农业人口向二、三产业转移创造了有利条件，部分农村劳动力逐步摆脱原有落后的生产和生活方式而融入到城镇生活体系之中，广东城镇化水平有了明显的提高。80年代后期起，珠江三角洲乡镇企业发展势头更猛，区内劳动力的供给出现了较大的缺口，需要省内其它地区及省外的劳动力来补充。在市场经济的作用下，人口在珠江三角洲地区迅速聚集，新的小城镇在珠江三角洲逐步形成。显然，乡镇企业的发展在推动广东工业化的进程，促进经济产业结构升级优化的同时，也促进了区域城镇化的发展，从而推动社会经济的全面进步。
　　（四）政府的基础设施建设和宏观调控对城镇建设起着重要的促进作用
　　20世纪90年代以来，广东认真贯彻落实国家经济建设的方针和政策，抓住实施积极财政政策的机遇，发挥政府的宏观调控作用，进一步加快重点工程建设步伐，有效地实施城镇化发展战略。在各级政府的积极推动下，全省水利电力、交通通信、城乡电网、生态环境等基础设施建设成效显著，一批重点项目先后建设并投入使用，制约经济发展的瓶颈进一步缓解，支撑经济发展的硬件进一步优化。“九五”期间广东全社会完成固定资产投资11127.45亿元，其中能源工业累计完成基建和更新改造投资943.56亿元，交通建设累计完成基建和更新改造投资1276.13亿元，邮电通讯业累计完成基建和更新改造投资800.33亿元。2000年末，全省公路里程达97000公里，公路密度达到54.5公里／平方公里，城乡电话交换机总容量1918.45万门，长途电话业务电话69.41万条。
　　基础设施和基础工业的迅猛发展，基本解除了对经济社会发展的瓶颈制约，长远发展的后劲也进一步得到增强，同时，也促进了区域之间、城市之间人流、物流、信息流的交换，使区域之间、城市之间的联系日益紧密，使城市体系在发展中不断完善。1990-2000年，广东100万人口以上的特大城市从1个发展为3个，50-100万人口的大城市从3个发展到10个，20-50万人口的中等城市从11个发展到20个，20万人口以下的小城市从3个发展到19个。城市数量的增多与规模的扩大，反映了广东城镇化进程不断加快发展，也反映了广东实施城镇化发展战略已取得了显著的成绩。
　　三、城镇化发展进程中存在的问题
　　由于我国改革开放以前长期实行重工发展战略和城乡隔离的政策，加上推行“自上而下”与“自下而上”相结合的二元城镇化发展模式等多种因素的作用和影响，使得广东城镇化的发展还不能完全适应经济社会发展的需要。
　　（一）城镇化滞后于工业化，尤其是城镇化的空间集聚滞后于产业转移，影响了我省社会经济的可持续发展
　　2000年广东的工业增加值占GDP的比重达到了44.45%，根据钱纳里的“发展模型”套算，目前广东城镇化率应不小于65%，与第五次人口普查结果相比，指标高了10个百分点。显然，广东的城镇化进程与工业化进程是非同步的，城镇化水平滞后于工业化水平。此外，城乡分割的户籍管理制度也制约了人口的空间转移，使城镇的集约化程度总体上不高，对城镇化的健康发展产生一定的影响。
　　（二）城镇产业结构不尽合理，城镇之间横向联系尚待加强
　　虽然改革开放以来广东城镇的产业结构得到了较大的调整和改善，但与现代化的要求仍有差距。现有第三产业仍以传统服务业为主，信息、金融、要素市场等尚需加大发展步伐，第三产业发展的潜力尚未充分利用。部分地区城镇职能结构趋同，效率不高，城镇之间横向联系薄弱，人才、信息、资金交流渠道仍不畅通。
　　（三）城镇基础设施投入不足，滞后于发展需要
　　由于缺乏稳定、规范的资金来源，城镇基础设施建设资金紧张，投入不足的问题仍然存在。另外，由于城镇基础设施建设滞后于工业的发展，造成城市基础设施建设供求不平衡的矛盾日益突出，如城镇污水和垃圾处理率较低，城镇交通堵塞日益加剧等，这些已成为制约城镇发展的瓶颈。
　　（四）城镇发展与区域发展不协调，基础设施重复建设
　　珠江三角洲等城市密集的地区机场建设缺乏通盘部署，布局过密，使用效率不高。毗邻城镇的道路和市政设施建设存在着各自为政，互不衔接的现象，这不仅造成市政设施在低水平上不合理的重复建设，而且影响城镇基础设施投资规模效益。部分城乡结合部和公路沿线无序蔓延，给长远发展带来许多隐患。城镇布局缺乏协调，对周边城镇和地区的环境造成污染和破坏。
　　（五）小城镇布局散乱，建设水平亟待提高
　　小城镇集聚规模小、布局分散，尤其是部分建设质量和水平不高，使城镇功能还不健全，吸纳农业剩余劳动力能力的提高滞后于小城镇数量的增加。乡镇企业布局分散，小城镇沿路建设、追路发展现象不少，尤其有的地区把过境公路作为城镇主干道，这虽然为当地带来一定的短期经济效益，但严重干扰过境交通，不但不利于小城镇合理布局和功能组织，而且制约了城镇的长远发展。
　　（六）城镇化迅速发展、人口密度迅速提高增大了环境压力
　　广东省人口密度已从1990年的353人/km2上升到2000年的486人/km2，增长了37.7%。潮汕平原和珠江三角洲的人口密度已分别达到1186人人/km2和1005人/km2。目前，广东省许多城市因经济的迅速发展及生产和人口的高度聚集，已经使生产、生活环境质量日益下降，供水、供电压力日增。与户籍人口相比较，流动人口中的大部分生产、生活在更恶劣的环境中。
　　四、推进广东城镇化发展的几点建议
　　在广东城镇发展战略的实施过程中，要通过创新体制，调整政策，强化措施等手段和方式，形成有利于城镇发展的体制和政策环境，以保障城镇建设向积极、有序、科学的方向发展。
　　（一）改革户籍制度，疏通乡村向城市转型过程中的人口流动和迁移渠道，强化城乡联系，有效地启动城镇化的加速机制和进程
　　用户籍制度管理体制来控制城乡人口流动，显然已不适应市场经济体制下城乡社会经济发展的要求。所以，要改革城市的管理体制尤其是城市的户籍管理体制，并根据经济发展的需要科学合理地引导农村剩余劳动力向二、三产业转移，不必过分强调户口的非农化。同时，努力建设城乡统一的劳动力市场和房地产市场，充分发挥市场机制讲效益、对信息反应灵敏等积极作用，让市场调节城镇化发展。相应地，政府要用新的调控手段确保城镇化进程的顺利推进，如加强法律、税收、财政、货币等政策的规划完善和综合运用。
　　（二）以产业结构调整升级和布局优化为契机，以“农村创办乡镇企业”“城市吸纳农村劳动力转移”两种城镇化模式为依托，继续提高城镇化水平
　　我省城市经济目前较突出的问题是：城市之间产业结构趋同，产业布局不合理，城市功能 “大而全”、“小而全”。这些问题影响着城乡劳动力资源的合理配置，也是城镇化发展滞后的原因之一。因此，必需加快城市产业结构和布局的科学调整，对城市内部分工及功能进行合理规划，在不断增强乡镇企业和大中城市吸收农村剩余劳动力的潜力的同时，建立起等级完备、分布合理、分工明确、专业化生产与综合服务匹配、居住与工作相协调的开放性城镇体系，使城镇化水平的“质”和“量”上得以进一步提高。
　　（三）坚持“出口导向”战略，加大对外向企业扶持力度，扩大对外贸易的规模，为城镇化发展注入后续动力
　　世界经济发展的规律证明：若一个国家或地区的经济发展处于“出口导向”阶段，则该国家或地区社会的外向度提高，城市开放性扩大，城镇的动力机制也随之增强。相应地，资金和劳动力等生产要素在区际之间、城乡之间的流量增大，速度加快，城镇吸收劳动力的能力增强，城镇化水平也得以提升。据统计，发展中国家在“进口替代”阶段，工业吸收劳动力的速度一般只有2.5%~3.0%，而在“出口导向”阶段，工业吸收劳动力的速度普遍达到5%~6%。因此，坚持“出口导向”战略，加大对外向企业扶持力度，扩大对外贸易的规模，必然进一步推动广东城镇化进程的发展。
　　（四）调整现有行政区划，在不同等级的城镇体系中，分层次、有侧重地选择城镇发展策略
　　目前，广东仍存在行政层次关系不能正确反映经济层次关系、行政区划不能真实反映城镇体系结构状况的现象，这不但对城镇体系的规范管理不利，而且阻碍了城镇体系结构的有序发展，必须对这些行政关系和区划进行改革调整。当前，要根据各地区的实际状况，在科学调整行政区划的基础上，有侧重地选择城镇发展策略，对产业升级相对滞后、工业化水平较低的地区和在城市体系中位序较低的小城镇，要大力发展乡镇企业，继续以乡镇企业推动城镇化进程；对工业水平较高的大中城市，要加快户籍制度、就业制度、住房制度、教育制度、医疗卫生制度、社会福利制度、劳动保障制度等多种制度的配套改革，为农民进城创造公平、公正、有序、有利的制度环境。
　　（五）加强城市基础设施建设，为城市发展提供动力
　　坚持市场化的改革方向，充分发挥政府财政性资金的导向作用，逐步形成城镇建设投资主体多元化格局。要合理界定政府投资范围，加大政府对公益性基础设施和公共设施的投入。同时，深化城市基础设施建设投融资体制改革，制定有利于吸纳各种资金的优惠政策，创造风险投资良好的运作环境，以鼓励各种社会资金投资和经营城镇基础设施建设，为城镇化的发展提供动力。