改革开放30年系列分析之十二

 

　　内容摘要：改革开放30年，广东财政快速发展，财源财力不断充实壮大。财政改革在经济体制改革中发挥了重要的突破口和基础性作用，为广东发展提供了坚实的财力支撑和体制保障。与此同时，财政改革与发展呈现出显著的转型期特征。

　　关键词：财政；改革；分析；展望

　　改革开放以来，广东社会生产力得到了极大释放。在经济迅猛发展的同时，财政也得到了快速发展，财源不断充实，财力不断壮大，财政体制不断完善，财政管理不断加强，初步建立起适应社会主义市场经济体制要求并符合公共财政运行规律的财税体制，基本规范了政府间财政关系和财政资金分配管理，在成功实现自身转型的同时，以财政体制、政策、资金等手段有力促进了广东经济社会的又好又快发展。回顾30年来的广东财政改革发展历程，财政改革在经济体制改革中发挥了重要的突破口和基础性作用，财政发展为广东改革开放提供了坚实的财力支撑和体制保障。同时，财政改革与发展同经济转型、社会转轨、政府职能转变一道，呈现出重要的转型期特征。
　　一、30年广东财政改革发展历程
　　党的十一届三中全会以来，财政体制改革作为经济体制改革的突破口和先行军率先进行。以财政体制和预算管理体制改革为主线，30年来广东财政改革与发展主要经历了三个重要阶段：
　　第一阶段：1980-1993年，开展了包干制财政体制改革。这一阶段广东经济社会发展以“解放思想”为主题，积极推动社会主义商品经济大发展，并开始寻找市场经济发展的新路子。在财政方面，改革的特征是“让利放权”，重点是破除高度集中的财政统收统支机制。
　　改革伊始，中央对地方实行各种形式的财政包干制，在财权、财力上给予了广东更多的自主权，1980年、1985年和1988年进行了三次财政体制调整和改革，从“划分收支、定额上交，一定五年”的包干体制，到“划分税种，核定收支，分级包干”，再到“上解额递增包干”体制，广东相应地在省以下实行了“划分收支、分级包干”和“划分税种、核定收支、分级包干”体制，极大地调动了全省推进改革开放和发展经济、聚财、理财的积极性，有力促进和保障了广东的改革与发展，特别为条件较好的珠三角各市的发展集聚了巨大的财力，在改革开放前期起了重大的促进作用。在中央的统一部署下，广东还先后建立完善了企业基金制度（1978年），实施“盈亏包干”责任制与利润留成制度改革（1980年），国有企业第一、二步利改税改革（1983年），承包经营责任制改革（1987年），利税分流改革（1989年），以及国有企业产权制度、财务管理制度改革（1990年）等。通过一系列的改革，国家和企业的分配关系进一步明确，国家作为社会管理者和国有企业所有者的权责逐步分离，为下一步税制改革和建立现代企业制度打下了基础。
改革开放初期，经济社会转型处于起步阶段，在经济体制改革“摸着石头过河”的背景下，财政改革也没有建立清晰的、与市场经济体制相适应的体制目标，呈现出多种体制并存的特征。但是，改革使长期以来被计划经济抑制的社会生产力得到了极大的释放，调动了社会各阶层发展生产的积极性。广东充分利用中央给予的包括在财政方面的特殊政策和灵活措施，在改革开放中先行一步，地方经济财政实力迅猛提升，为广东逐步成为全国经济财政大省奠定了坚实基础。
　　第二阶段：1994-1997年，开展了分税制财政体制改革。这一阶段广东经济社会发展以“创新体制”为主题，率先探索建立社会主义市场经济体制，开始实现跨越式、集约式发展。在财政方面，改革的特征是“分权”，重点是处理好各级政府间财政分配关系。
    按照党的十四大确定的建立社会主义市场经济体制的目标，1994年我国开展了分税制财政体制改革，明确划分中央与地方的利益边界，规范政府间的财政分配关系。广东相应制定及调整了省以下财政体制，1996年建立实施了“分税分成、水涨船高”财政体制，在中央分税制下属于广东地方财政收支范围中，确定省与市县的支出范围，划定省级固定收入、省与市县共享收入及市县固定收入，并核定各市县上解和补助款数额，建立了对市县财政的一般性转移支付制度。分税制财政体制改革是我国建国以来改革力度最大、影响最深远、运行最平稳、成效最明显的一次财政改革，向构建市场经济条件下的财政运行机制迈出了关键一步，规范了中央与地方的财政分配关系，调动了各级政府生财、聚财的积极性，财政收入持续快速增长，“两个比重”（财政收入占生产总值的比重及中央财政收入占全国财政总收入的比重）逐年上升，中央调控能力不断增强，推动了产业结构的调整优化。随着对市场资源配置基础性作用认识的不断深化，从1994年起开展现代企业制度试点，按照“产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学”的要求转换企业经营机制，建立现代企业制度，全面推开国有企业股份制改造，调整国家与企业的分配关系，增强企业自我生存能力，使企业逐步成为市场竞争的主体。
　　相对比第一阶段“放权”改革在原有集中体制框架内的外在激励，第二阶段的“分权”改革通过构建新的体制框架，重新界定了各级政府之间、政府与企业之间的关系，使我国的经济体制改革和社会经济发展进入了一个新的历史时期。
　　第三阶段：1998年至今，开展了公共财政管理体制改革。这一阶段广东经济社会发展以“科学发展”为主题，树立和落实科学发展观，努力构建社会主义和谐社会。在财政方面，改革的特征是“公共财政”，重点是处理好发展与民生的关系。
    随着改革的深入，市场经济体制初步建立起来以后，财政作为经济建设进行投资的职能逐步退居其次，日益迫切地要求转向两个方面的任务使命：一方面，财政必须适应市场经济发展，从生产建设型财政转变为主要负责为社会提供公共产品的公共财政，完成自身转型，确保广大人民共享改革发展成果；另一方面，要着力履行宏观调控功能，调节转型期收入分配不公、经济发展不平衡等深层次矛盾和问题，促进转型期社会政治、经济、文化协调发展。1998年中央正式提出构建公共财政体制框架目标以来，广东大力推进财政体制改革，调整增加公共性支出，财政职能逐步向公共财政转变。尤其是2002年以来，党中央提出了科学发展观和构建和谐社会的重大战略思想，广东财政深刻把握构建完善公共财政体系与推动科学发展、促进社会和谐的内在一致性，处理好发展与民生的关系，善用公共财政的理念和手段，通过“收、支、调、管”等手段，一手抓改善民生，一手抓促进发展，有力推动了全省经济社会全面协调可持续发展。
　　（一）健全财政收入职能，为政府履行公共服务职能提供财力保障。分税制改革以来，中央陆续出台了一系列体制调整政策，进一步集中中央财力。在维持现有财政体制总体框架基本稳定的前提下，广东积极贯彻落实中央体制调整措施，陆续开展了农村税费改革、所得税分享改革和出口退税负担机制改革，不断完善省以下财政体制。尤其是从2004年起，全省实行激励型财政机制，在一般性转移支付中引入激励机制，将省财政一般性转移支付与县域经济财政发展挂钩，并从2005年起实施了一系列帮助县（市）解决镇（乡）财政困难的政策措施，从2008年起开展镇（乡）财政和村级财务管理方式改革试点，充分调动欠发达地区发展县域经济、壮大财力的积极性，提高了基层政权和组织运转的财力保障水平。通过不断完善“分税分成，水涨船高”的财政体制，我省财政体制运行平稳有效，政府间分配关系稳定协调，调动了地方生财、聚财的积极性，促进了中央、省、市县财政收入的共同发展，财政收入质量不断提高，收入稳定增长机制初步形成。1978年-2007年，广东地方一般预算收入从41.82亿元增加到2785.36亿元，增长了66.6倍。从1991年开始，广东财政收支规模已连续17年居全国各省、市、自治区首位。地方一般预算收入从10亿元（1957年）到100亿元（1988年）用了31年时间，从100亿到1000亿元（2001年）用了13年时间，从1000亿元到2000亿元（2006年）只用了5年时间。财政收入的持续稳定增长，为广东各项事业发展提供了坚实的物质保障。
　　（二）健全财政支出职能，重点保证公共服务领域的支出需要。把健全财政支出职能、优化和调整支出结构作为公共财政建设的重点和突破口，努力打破生产建设型财政大包大揽的支出格局，解决好财政“越位”和“缺位”并存的问题。近年来，广东把改善民生、促进社会公平摆到突出位置，先后部署实施了十项民心工程、建设教育强省、文化大省、社会主义新农村、构建和谐广东等重点工作，突出解决民生问题，维护社会和谐稳定。适应这种转变，按照“保运转、保重点、保稳定、促发展”的要求，各级财政不断优化支出结构，财政支出向基层和困难地区倾斜、向困难群众倾斜、向社会发展的薄弱环节倾斜、向“三农”倾斜，逐步缩小城乡之间、区域之间、社会成员之间的公共服务水平，财政支出逐步实现“三大转变”：一是重要支出的保障方式从短期安排向建立长效保障机制转变；二是财政支出结构调整的方向从侧重对“三农”的倾斜向更广泛地扩大农村公共财政覆盖面转变；三是促进区域协调从限于从经济增长上缩小差距和在本区域内配置资源向缩小人均公共服务水平和实现欠发达地区和珠三角地区的互促发展转变。2003-2007年，全省财政民生投入5151亿元，占全省一般预算支出的比重从2003年的43.63%提高到2007年的50.47%，提高了6.84个百分点，基本体现了公共财政“取之于民，用之于民”的本质特征。
　　（三）健全财政宏观调控职能，促进经济可持续发展。针对不同的宏观经济形势，中央分别于1993年、1998年和2005年先后实施了适度从紧的财政政策、积极财政政策和稳健的财政政策，宏观调控职能不断强化，调控方式日渐成熟。广东根据中央的统一政策相应对省内区域进行局部调控，积累了以财政手段促进经济平稳增长的有益经验。一是不断提升财政政策的目标层次，面对复杂多变的经济发展形势，财政政策更加灵活有效，积极发挥财政政策导向作用，围绕投资、消费、出口三个方面，支持经济发展的重点和薄弱环节，促进了经济平稳较快发展；二是改革财政投入方式，改变过去纯粹减税让利、向竞争性领域增加投资的单一方式，逐步退出一般性竞争领域，更多地采取贷款贴息、以奖代补、滚动有偿、注入资本金、融资担保、创新投融资方式等手段，扩大了财政投入的乘数效应，发挥了财政科学投入作用；三是创新资金分配方式，在资金分配环节引入竞争手段，调动了资金使用部门或地区发展经济的主观能动性，促进了科学发展的新思路加快形成；四是积极构建应对突发公共事件的财政应急保障机制，通过预算安排灾害救助、安全生产等专项资金及预备费和预算稳定调节金，建立救灾抢险和应急处理的多重防线，财政应急调控、抵御突发公共事件和自然灾害的能力不断增强。
　　（四）构建公共财政管理体制框架，确保财政支出的科学、规范、有效。为确保财政职能作用的有效发挥，近年来，国家重点开展了深化“收支两条线”管理、部门预算、财政国库管理制度、政府采购制度等各项改革。广东积极推进以上四项公共财政改革“主体工程”，夯实公共财政管理的制度基础，同时注重改革的系统性和完整性，加强改革间的衔接和配套，针对原有改革体系职能不完善、业务不衔接、社会管理手段不足等缺陷，结合本省财政工作实际，大力推进支出管理方式创新，自行安排了六项改革，逐渐形成了具有广东特色的公共财政管理模式：一是为提高财政资金的使用效益，推进科学理财，开展财政支出绩效评价工作；二是为加强对财政资金使用的监管，推进依法理财，进行财政监督改革；三是为实现财政资金流程的衔接，开展省级预算管理和国库集中支付系统整合改革；四是为加强会计核算监管，进行财务核算信息集中监管改革；五是为进一步规范分配关系，进行公务员收入分配制度改革；六是为构建与市场经济体制相适应的行政事业单位国有资产管理新机制，进行行政事业性资产管理改革。
公共财政模式的提出和建立完善，是我国财政改革发展史的一个重要里程碑，标志着我国财政改革发展进入了一个新的阶段。经过多年的努力，广东多项改革走在全国的前列，初步形成了科学、规范的公共财政管理体制框架。
　　二、“三条曲线”彰显广东公共财政转型
　　回顾财政改革开放30年，我国从传统的计划经济逐步转向市场经济，工业化进程不断推进，财政改革作为经济改革的突破口和先行军，始终扮演着重要的角色，在经济社会转型的同时实现了财政职能的转型，对推动我国经济社会顺利转型、促进体制创新和政府职能转变发挥了重要作用。以上三个阶段的分析表明，广东财政改革发展的历程脉络鲜明、循序渐进，改革的内容、层次、手段丰富。从若干重要财政指标来看，三条类“U”型抛物线彰显了广东公共财政的漂亮转型，也反映了全省经济社会结构的变化、社会主义市场经济体制建立完善的进程以及政府职能与执政理念的转变。
第一条抛物线反映30年来广东财政收入占GDP之比由高到低再到高的变化过程。这一曲线揭示了广东财政由计划型财政到市场型财政的成功转型，以及财政收入成长机制由缺失到形成再到完善的过程。1978年改革开放后，广东开始由高度统一的计划经济向有计划的商品经济转型，伴随着政府对企业的放权让利，财政收入占GDP的比重呈现下滑态势。小平同志南巡讲话之后，我国开始了由计划经济向市场经济过渡的重大转型，1994年的分税制改革是财政乃至经济体制改革浓墨重彩的一笔，它不仅规范了税制，而且通过增值税等现代税种将财政收入与经济增长挂上了钩。随着经济的加快发展，财政收入也以更快的速度迈步前进，1994 -2001年这条曲线迅速爬升。随着广东经济和财政逐步进入平稳发展期，2001年以后的曲线趋于平缓，财政收入占GDP的比重在20%上下波动、趋于稳定，达到世界发达国家水平。
　　第二条抛物线反映了1994年来广东财政支持文化、教育、科技、卫生等公共领域支出占全省地方财政支出比重由高到低再到高的变化过程。这一曲线揭示了广东财政由生产建设型财政到公共财政的成功转型。从1994年分税制改革到2001年，曲线逐步下滑，说明该时期广东对涉及民生方面的投入水平增长相对不快。2001年以后，曲线逐步呈上升趋势，特别是近年来，加快上升态势显著。较好地印证了近年广东省委、省政府认真落实科学发展观，积极构建和谐广东，出台的各项改善和保障民生的政策措施得到了有效落实。全省公共财政建设取得了重大进展，财政的公共性得到进一步体现，人民群众因此得到更多、更好的公共产品。
　　第三条抛物线反映1994年来广东市县级财政支出占全省财政支出比重由高到低再到高的变化过程。这一曲线揭示了市县级财政支出责任逐步明确和强化、财力与事权关系由不相匹配到逐步协调对称，以及省级财政调控能力增强、财力不断下沉的可喜变化。1994年的分税制改革，明确了中央和省的财政体制，形成了有利于中央收入增长的运行机制，增强了中央财政的实力，财权逐步上移，造成1994-2001年市县级财政支出比重逐步降低。广东作为一个区域发展不平衡的省份，市县级特别是县域财政困难问题更加突出。近年来，从中央到省都非常重视这个问题，广东创造性地实施了激励型财政机制，并陆续制定实施了一系列缓解县域财政困难的政策措施，省对市县财政转移支付力度不断增强，县域财政困难得到了一定缓解。反映到曲线上，2001年以后市县级财政支出占全省财政支出的比重不断得到提高，说明市县级的可用财力增长明显加快。
    以上三条曲线，简明形象地勾勒出了广东财政改革与发展的基本轨迹，表明广东财政加快向公共财政转型，初步构建了公共财政推动科学发展、促进社会和谐的体制机制。
　　三、财政改革与发展必须坚持以科学理论为指导
　　30年的广东财政改革与发展积累了经验和教训，主要有：一是必须坚持以中国特色社会主义理论体系为指导。改革得以顺利推进的根本原因在于有毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观等具有中国特色的社会主义理论体系的指导。二是必须牢固树立全局观念。坚持正确的政治方向，牢固树立全局观念，把财政工作放到经济社会发展的全局去考虑和定位，学会算政治账、经济账和社会账，不断提升财政工作的目标层次、拓展财政政策的操作空间。三是必须牢固树立从经济到财政的思想。经济决定财政，壮大财政是经济发展的必然结果，又是经济发展的有力保障。财政改革必须有利于发展生产力、发展经济、发展财政，使科学发展和民生改善建立在稳固、平衡、强大的财政基础之上。四是必须积极探索生财、聚财、用财之道。结合广东财政特点，不断创新科学理财思想指导财政工作实践，如，“生财有道、聚财有方、用财有规”，少花钱多办事，集中财力办大事，“绩效优先、大事优先”，“压省级、保地方，压一般，保重点”以及建设法治财政等，促进科学理财、依法理财、民主理财水平不断提高。五是必须正确处理改革发展需求与财政承受能力之间的关系。始终坚持“量力而行、量财办事”的原则，正确处理改革发展需求与财政承受能力的关系，既积极拓宽理财领域、拓展理财手段，通过不断改革尽可能地支持经济社会发展，又针对特定时期的财力分步骤、有重点地推进各项工作。六是必须坚持整体设计、配套进行的改革原则。始终坚持“重点突破、系统配套、相互支撑、整体推进”的理念，不但注重各项财政改革内部的规划性、系统性、完整性，而且加强与其他各项体制改革的配套，分步骤、分阶段、有重点地推进。同时加强沟通协调，协调各方利益，做好参谋服务，减少改革的阻力与成本，推动广东公共财政体制改革整体走在全国前列。
　　四、以解放思想引领新一轮财政体制改革
　　当前，改革已进入攻坚阶段，政府职能仍未完全转变，深化改革的复杂性和艰巨性更加明显。就财政而言，分税制财政体制需进一步调整完善，财政支出管理改革难度加大，财政收入增长可持续性面临严峻挑战，财政供给能力与公共服务支出需求之间矛盾仍然突出，财政区域发展不平衡状况依然严重，财政改革与发展任重而道远。下一阶段，必须以科学发展观为统揽，继续解放思想，坚持改革创新，切实转变不利于和不适应科学发展的传统观念，扫除阻碍科学发展的思维、利益和体制障碍，破除路径依赖，围绕基本公共服务均等化和主体功能区规划实施，以深化预算制度改革、完善省以下财政体制和转移支付制度为重点，启动新一轮财政体制改革，为广东争当实践科学发展观排头兵提供有力的体制支撑。
　　（一）破除路径依赖，深化省以下财政体制改革。努力构建财权与事权相对称、财力水平与发展需要相适应、调控能力与经济发展相协调的财税体制。一是进一步完善激励型财政机制，引入生态保护激励因素，通过基本增长加生态保护激励相结合的转移支付制度，确保限制开发区达到与其他欠发达地区基本相当的公共服务水平；二是积极推进基本公共服务均等化，纵向转移支付以保障政权运作基本财力需要为主，横向转移支付以逐步实现基本公共服务的均等化为主，探索建立横向财政转移支付制度，先富帮后富，明确责任，点对点支持，共同推进我省基本公共服务均等化；三是逐步实现财政管理层级的扁平化，在欠发达地区全面推进省管县改革，并积极推进镇（乡）财政和村级财务管理方式改革，为省管县改革打好基础。
　　（二）重点保障民生，继续调整优化支出结构。通过调整存量、集中增量，坚决退出一般竞争性、经营性领域，集中资金投向社会管理和公共服务领域，妥善处理好发展与民生的关系。一方面，以推进全省基本公共服务均等化为重点，不断加大民生投入，保障广大人民共享改革发展成果。另一方面，逐步弱化政府作为市场投资主体的职能，推动权力部门税费改革，进一步加大对民营企业、中小企业等经济发展关键领域的支持，逐步构建适应科学发展的公共财政支出结构。
　　（三）坚持绩效导向，完善公共财政管理体制。按照“体现政府职能，公平配置资源；科学编制预算，强化预算约束；提高资金使用效率，增强公共支出透明度”的要求，以效益为导向，围绕预算管理、资金分配、资金支付、资产管理、绩效评价、监督问责、结果反馈等环节，不断拓宽各项财政改革的广度和深度。进一步拓展财政分配领域引入一次分配竞争机制的改革试点范围，提高财政资金使用效益。
　　（四）完善长效机制，大力推动依法治财与民主理财。按照公共财政的本质要求，积极推进民主理财，建立有效的利益表达机制和协调机制，扩大公民参与财政治理的空间，不断增强预算的透明度，实现“阳光财政”；同时，积极推进法治进程，进一步加强广东地方财政立法工作和规章建立工作，确保财政资金的收支置于政府的依法管理之中，充分运用现代科学手段和规范制度，努力构建覆盖财政预算、拨付、使用、效益评价的全过程的管理、监督体系，不断提高财政科学化、精细化管理水平。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　撰稿：广东省财政厅